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糧食安全事關國計民生與發(fā)展全局，加強糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償是全方位夯實糧食安全根基的重要舉措。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，在主產(chǎn)區(qū)利益補償上邁出實質(zhì)步伐”。日前發(fā)布的中央一號文件提出，“啟動實施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償”。以財政轉(zhuǎn)移支付為主的糧食主產(chǎn)區(qū)縱向利益補償機制已運行多年，為何要在糧食產(chǎn)銷區(qū)之間構建省際橫向利益補償機制？這可以從該不該補償、現(xiàn)有補償夠不夠、應由誰補償以及補償急不急四個層面來理解。
從該不該補償來看，產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展的不平衡決定了主產(chǎn)區(qū)應得到適當補償。糧食生產(chǎn)空間格局受資源稟賦、氣候變化、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素影響，既是長期歷史形成的產(chǎn)物，也處于不斷的動態(tài)演進之中。改革開放以來，東南沿海地區(qū)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進，糧食播種面積不斷減少，北方地區(qū)糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)增長趨勢。我國糧食生產(chǎn)重心逐步北移，糧食流通格局由“南糧北調(diào)”變?yōu)椤氨奔Z南運”，并在2003年至2004年確立了現(xiàn)行的糧食產(chǎn)銷區(qū)劃分。由于糧食產(chǎn)業(yè)收益相對較低，對主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻較小，糧食產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展差距進一步擴大。1978年至2023年，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國比重從67.1%升至77.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重從56.2%降至51.8%；主銷區(qū)糧食產(chǎn)量占全國比重則從13.9%降至4.3%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重從23.5%升至30.8%。因此，在糧食產(chǎn)銷區(qū)之間推動省際橫向利益補償，實質(zhì)上是基于區(qū)域分工協(xié)作格局而進行的利益協(xié)調(diào)，打破由主體功能定位差異導致的區(qū)域間發(fā)展機會不均等，抑制區(qū)域差距持續(xù)擴大。
從現(xiàn)有補償夠不夠來看，縱向利益補償效果的局限決定了補償機制仍需完善。自糧食產(chǎn)銷區(qū)劃定以來，我國高度重視主產(chǎn)區(qū)利益補償，并已建立基本成形的縱向利益補償機制，但補償?shù)募钚尸F(xiàn)邊際遞減趨勢。按糧食生產(chǎn)補貼或耕地地力保護補貼與同期糧食總產(chǎn)量折算，2003年至2023年，平均每補貼1元所產(chǎn)生的糧食從34.2公斤下降到5.7公斤，每增產(chǎn)1公斤糧食需增加的投入從2004年的0.04元增長到2023年的0.11元，這意味著要達到同樣的增產(chǎn)效果，所需投入越來越多。同時，價格補貼政策受到世界貿(mào)易組織規(guī)則約束。僅依靠中央政府主導的縱向利益補償是遠遠不夠的，需繼續(xù)拓展補償渠道、創(chuàng)新補償方式。多年來，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)間的橫向協(xié)作仍停留在自發(fā)式異地儲備與投資共建等淺層次產(chǎn)銷協(xié)作層面，有深化空間。推動構建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，除可通過設立專項資金等方式給予直接的經(jīng)濟補償，還可拓展糧食產(chǎn)銷區(qū)在“糧頭食尾”“畜頭肉尾”“農(nóng)頭工尾”全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的合作空間。
從應由誰補償來看，糧食生產(chǎn)的特殊性決定了由主銷區(qū)承擔一定補償較為適宜。建立在糧食充分供給之上的糧食安全是國家安全的重要基礎。當前，主產(chǎn)區(qū)每年貢獻全國80%以上的商品糧、90%左右的糧食調(diào)出量，承擔了更多保障國家糧食安全的重任。同時，主產(chǎn)區(qū)進行糧食生產(chǎn)、耕地保護所產(chǎn)生的社會效益和生態(tài)效益具有跨區(qū)域外溢的特征，造成主產(chǎn)區(qū)以外的部分區(qū)域及主體不付出成本也可享受收益的“搭便車”現(xiàn)象。主銷區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)糧，不僅調(diào)走了糧食本身，在一定意義上也相當于從主產(chǎn)區(qū)調(diào)耕地、調(diào)水資源，乃至調(diào)走了發(fā)展其他高效產(chǎn)業(yè)的機會。因此，基于“受益者付費”的原則，由主銷區(qū)量力而行承擔一定的利益補償合乎情理，也有助于構建起“飯碗一起端、責任一起扛”的糧食安全格局，破解長期困擾主產(chǎn)區(qū)發(fā)展和糧農(nóng)增收的種糧吃虧難題。
從補償急不急來看，改革的時間表決定了橫向利益補償應盡快啟動。《決定》明確了到2035年的階段性改革目標和“七個聚焦”的分領域改革目標，其中就包括“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”；并要求到2029年完成《決定》提出的包括統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制在內(nèi)的改革任務。當前，我國主產(chǎn)區(qū)在人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均一般公共預算收入與支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等方面與主銷區(qū)仍有較大差距。2023年，主產(chǎn)區(qū)的常住人口糧食人均產(chǎn)量相當于主銷區(qū)的7倍，但人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入僅分別相當于主銷區(qū)的65.0%和64.2%，人均一般公共預算收入與支出分別相當于主銷區(qū)的48.0%和77.3%。實施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償、扎實推進共同富裕，時間緊、任務重，需盡快完善相關機制，推動“碳匯交易”“飛地經(jīng)濟”等政策工具創(chuàng)新，將主銷區(qū)的資本、技術優(yōu)勢與主產(chǎn)區(qū)深度對接，深化產(chǎn)銷和經(jīng)濟協(xié)作，進一步延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應鏈，構建糧食安全保障與糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，推動產(chǎn)銷區(qū)共享糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益。
（作者系河南省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）
責任編輯：何燁
