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世界有四大黑土區(qū)，占陸地面積不到7%，都是大糧倉。在四大黑土區(qū)中，我國東北黑土區(qū)開墾最晚，但肩負(fù)的責(zé)任最重。東北黑土區(qū)耕地面積約2.78億畝，糧食產(chǎn)量占全國的四分之一，調(diào)出量占全國的三分之一，是最大的商品糧基地。雖然一年只能種一季，但肥沃的黑土地改變了延續(xù)千年的糧食生產(chǎn)流通格局。其開墾使得北方在糧食格局中的地位穩(wěn)定超過南方，全國從南糧北運(yùn)變?yōu)楸奔Z南運(yùn)。
黑土地分布在東北，卻養(yǎng)活了每個(gè)中國人。但是，黑土地境況也頗令人揪心。由于長年高強(qiáng)度開發(fā)利用，加之風(fēng)蝕水蝕、人為破壞等，黑土不斷變瘦、變薄、變硬，肥力在下降，對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅。科學(xué)研究表明，形成1厘米黑土層需要幾百年，東北黑土層整體形成經(jīng)歷了上萬年，盡管大規(guī)模開發(fā)利用只有200年，但其近年來卻以年均幾毫米到1厘米左右的速度減少?？梢哉f，保護(hù)黑土地迫在眉睫。
近年來，中央有兩次用大熊貓來比喻耕地保護(hù)。一是“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”，指耕地整體如大熊貓一樣寶貴；二是“保護(hù)好耕地中的大熊貓”，專指黑土地尤其珍貴。從另一個(gè)角度看，前者側(cè)重說的是數(shù)量，針對(duì)的是人多地少的國情；后者側(cè)重說的是質(zhì)量，針對(duì)的是黑土地質(zhì)量退化問題。當(dāng)然，數(shù)量保護(hù)和質(zhì)量保護(hù)是有機(jī)統(tǒng)一的，都是“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體要求，也是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。由此來看，黑土地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全和生態(tài)安全這兩個(gè)“國之大者”。
黑土退化并不是中國獨(dú)有現(xiàn)象。上世紀(jì)二三十年代，美國和烏克蘭由于開墾過度，就曾遭遇大量黑土流失。但我國是唯一在國家層面對(duì)黑土地進(jìn)行專門立法保護(hù)的國家。這部法律制定過程也很有特點(diǎn)，顯示了把黑土地保護(hù)上升為國家意志的堅(jiān)定決心。在全國人大代表提出議案后，當(dāng)年啟動(dòng)立法，當(dāng)年完成起草，當(dāng)年提請審議，此后在7個(gè)月內(nèi)完成3次審議并獲得通過，這是很少見的。該法不分章節(jié)，只有38條，但并不影響其嚴(yán)謹(jǐn)性，特別是對(duì)禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土作出明確規(guī)定，會(huì)極大威懾明目張膽破壞黑土地的行為。
所有涉及農(nóng)業(yè)自然資源的法律，處理好保護(hù)與利用的關(guān)系、統(tǒng)籌公益性和經(jīng)濟(jì)性的關(guān)系都是立法的重點(diǎn)，也是執(zhí)行的難點(diǎn)，黑土地保護(hù)也如此。耕地質(zhì)量是諸多因素作用的結(jié)果，質(zhì)量下降容易但再起來則很難，治理效果短期也不易顯現(xiàn)。以往由于不容易出政績，不少地方政府的投入普遍不足；由于增產(chǎn)的糧食對(duì)應(yīng)增加的收入有限，很多小農(nóng)戶也缺乏積極性；由于缺乏剛性約束，一些市場主體流轉(zhuǎn)耕地，不想提升地力，只想最大化產(chǎn)出，甚至是掠奪式使用。因此，很有必要在突出保護(hù)的基礎(chǔ)上引導(dǎo)對(duì)黑土地的科學(xué)合理利用。
這部法律啟示我們，要完善激勵(lì)型政策工具，強(qiáng)調(diào)用養(yǎng)結(jié)合、效果導(dǎo)向。我國已形成耕地保護(hù)的管控型和激勵(lì)型政策工具箱。比較而言，管控型工具箱“火力”越來越猛，激勵(lì)型工具箱則是明顯短板。與數(shù)量問題不同，耕地質(zhì)量問題具有隱蔽性，更要找對(duì)方法。用養(yǎng)結(jié)合，就是既用地也養(yǎng)地，既利用也保護(hù)，通過循環(huán)農(nóng)業(yè)的辦法解決耕地質(zhì)量問題。效果導(dǎo)向，就是以產(chǎn)能是否提高作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，既要用好財(cái)政地力補(bǔ)貼，也要探索耕地地力保險(xiǎn)，夯實(shí)政府責(zé)任和用好市場手段，讓保護(hù)耕地者得實(shí)惠?？傊?，建立政府主導(dǎo)、農(nóng)民為主體、多元參與的保護(hù)格局，才能讓寶貴的黑土地成為全國的“鐵飯碗”。
《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》（2022年8月2日 第5版）
責(zé)任編輯：魯建滔
