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十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黃河保護(hù)法》），全面推進(jìn)國(guó)家“江河戰(zhàn)略”法治化。率先回應(yīng)和貫徹黨的二十大“推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的要求。
一、《黃河保護(hù)法》的重大意義
為了解決黃河流域面臨的水資源緊缺、生態(tài)脆弱、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局部地區(qū)生態(tài)退化、高質(zhì)量發(fā)展不充分、民生發(fā)展不足等突出問(wèn)題，我國(guó)先后出臺(tái)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》等政策文件，提出了將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的時(shí)代要求。在全面依法治國(guó)和重大改革于法有據(jù)的前提下，依法治河是必然選擇?！饵S河保護(hù)法》作為黃河流域的基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專(zhuān)門(mén)法律，能夠結(jié)合黃河流域的特殊問(wèn)題制定具有針對(duì)性的規(guī)定，在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治等方面建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范，為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供全方位的法律保障。
二、《黃河保護(hù)法》的主要制度創(chuàng)新和舉措
《黃河保護(hù)法》建立了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，為強(qiáng)化流域管理提供了機(jī)制保障，有利于貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的原則，建立黃河流域上下游跨地區(qū)、跨部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。
《黃河保護(hù)法》明確了黃河流域管理機(jī)構(gòu)作為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作提供支撐保障的機(jī)構(gòu)，建立水資源、水沙、防洪防凌綜合調(diào)度體系；制定和調(diào)整黃河水量分配方案和跨省支流分配方案；組織實(shí)施黃河干支流水庫(kù)群統(tǒng)一調(diào)度；編制水沙調(diào)控方案；審批黃河干流、以及跨省重要支流指定河段限額以上的取水申請(qǐng)；編制黃河干流和重要支流、重要水工程的洪水調(diào)度方案等，相關(guān)職責(zé)集中于黃河流域全域和跨區(qū)域的重大事項(xiàng)，旨在發(fā)揮水資源綜合效益、統(tǒng)一管理尺度?！饵S河保護(hù)法》還規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作。
《黃河保護(hù)法》樹(shù)立“量水而行、節(jié)水為重”的基本原則，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的思路，實(shí)行水資源剛性約束制度、強(qiáng)制性用水定額管理制度、高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類(lèi)高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度、取水許可限批制度等，不僅對(duì)用水總量、用水效率等予以明確要求，而且堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。
《黃河保護(hù)法》也規(guī)定了一系列禁止性措施便于實(shí)踐操作，如禁止在黃河干支流岸線(xiàn)管控范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目；禁止在黃河流域水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域開(kāi)展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)；禁止侵占刁口河等黃河備用入海流路；禁止在黃河流域開(kāi)放水域養(yǎng)殖、投放外來(lái)物種和其他非本地物種種質(zhì)資源等。
三、《黃河保護(hù)法》的調(diào)整重點(diǎn)
水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)是黃河復(fù)雜難治的癥結(jié)所在，黃河治理的根本在于水沙兼治。水沙調(diào)節(jié)、水土保持和水源涵養(yǎng)是黃河保護(hù)治理的重要內(nèi)容，只有統(tǒng)籌做好這些工作才能推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、保障黃河的長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展。為此，《黃河保護(hù)法》從三個(gè)方面予以體現(xiàn)。一是，關(guān)于水沙調(diào)控和防洪安全，采取了黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善以骨干水庫(kù)等重大水利工程為主的水沙調(diào)控體系，編制水沙調(diào)控方案，確定重點(diǎn)水庫(kù)水沙調(diào)控運(yùn)用指標(biāo)、方式和時(shí)間，編制黃河防御洪水預(yù)案和防凌調(diào)度方案，實(shí)行采砂規(guī)劃和許可制度等措施，旨在從源頭發(fā)揮聯(lián)合調(diào)水調(diào)沙作用，提升洪澇災(zāi)害防御和應(yīng)對(duì)能力。二是，關(guān)于生態(tài)保護(hù)特別是水土流失防治，規(guī)定實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，開(kāi)展規(guī)?；郎持紊?；比《中華人民共和國(guó)水土保持法》規(guī)定了更加嚴(yán)格的陡坡地禁止開(kāi)墾范圍；推進(jìn)黃土高原塬面治理保護(hù)、多沙粗沙區(qū)治理、整溝治理等，減少中游來(lái)沙；強(qiáng)化淤地壩建設(shè)管理，減少下游河道淤積。三是，對(duì)黃河流域水資源實(shí)行節(jié)約集約利用，規(guī)定了國(guó)家對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置和調(diào)度；實(shí)施取用水總量控制制度；在黃河流域取用水資源，應(yīng)當(dāng)依法取得許可；實(shí)行強(qiáng)制性用水定額管理制度，嚴(yán)格限制黃河流域高耗水項(xiàng)目建設(shè)、嚴(yán)格執(zhí)行高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強(qiáng)制性用水定額，超過(guò)強(qiáng)制性用水定額的，應(yīng)當(dāng)限期實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造等內(nèi)容，通過(guò)節(jié)水增水、防沙減沙，提升水源涵養(yǎng)和水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，解決水資源短缺和生態(tài)脆弱等問(wèn)題，從而改善水少沙多的現(xiàn)象。
四、《黃河保護(hù)法》的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
《黃河保護(hù)法》采取一般規(guī)定和特殊措施相結(jié)合的方式，先規(guī)定黃河流域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展的原則、目標(biāo)、政府職能和要求，再結(jié)合黃河流域上中下游的發(fā)展特點(diǎn)，制定針對(duì)性措施。首先，從觀(guān)念上明確生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，以生態(tài)保護(hù)為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力布局。其次，在城市發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，明確政府引導(dǎo)建設(shè)節(jié)水型城市、海綿城市建設(shè)、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，推動(dòng)企業(yè)清潔化改造，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，與“推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作”的宏觀(guān)目標(biāo)緊密結(jié)合，以確保與生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，助推黃河流域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、綠色增長(zhǎng)。最后，考慮到黃河上中游地區(qū)以能源、化工、原材料加工和牧業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，煤化工、焦化、有色金屬冶煉、鋼鐵等“兩高一資”企業(yè)沿黃河干支流集中的突出問(wèn)題，雙管齊下，不僅嚴(yán)格限制布局高耗水、高污染或者高耗能項(xiàng)目和新建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)等行為，而且要求煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)，依法實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核。
五、《黃河保護(hù)法》與黃河文化的保護(hù)傳承弘揚(yáng)
《黃河保護(hù)法》不僅將保護(hù)傳承黃河文化作為立法目的之一，而且設(shè)置專(zhuān)章規(guī)定了實(shí)施方式，從而推動(dòng)黃河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化極大地推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為了謀求與農(nóng)業(yè)、水利、制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等深度融合，需要科學(xué)合理統(tǒng)籌黃河文化、流域水景觀(guān)和水工程等資源，建設(shè)黃河文化旅游帶，但需要以符合黃河防洪和河道、湖泊管理要求，避免破壞生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)為原則，對(duì)黃河流域旅游活動(dòng)以及相關(guān)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行評(píng)估和許可，在符合黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下開(kāi)展活動(dòng)。
六、《黃河保護(hù)法》的啟示
首先，《黃河保護(hù)法》立法全過(guò)程堅(jiān)持了科學(xué)立法、民主立法、依法立法?！饵S河保護(hù)法》涉及黃河上中下游、左右岸、干支流等多重復(fù)雜的利益關(guān)系，而越是復(fù)雜的立法越需要充分地匯聚民智、聽(tīng)取民意、凝聚共識(shí)。此次立法，無(wú)論是在水利部、國(guó)家發(fā)展改革委起草草案送審稿、司法部修改形成草案階段，還是在全國(guó)人大常委會(huì)法工委反復(fù)修改、全國(guó)人大常委會(huì)審議階段，立法者都通過(guò)不同渠道了解實(shí)際情況，充分傾聽(tīng)各方利益主體的聲音，充分研究向社會(huì)公開(kāi)征求的意見(jiàn)。
其次，《黃河保護(hù)法》充分貫徹了習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想所要求的“整體系統(tǒng)觀(guān)”。一方面，根據(jù)水資源兼具生態(tài)保護(hù)和資源利用的雙重價(jià)值，樹(shù)立了節(jié)約、保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用水資源和防治水害等多重目標(biāo)，相應(yīng)規(guī)定了生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治等內(nèi)容。運(yùn)用防治結(jié)合的思路，堅(jiān)持一體化推進(jìn)黃河流域系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理工作。另一方面，兼顧生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)重要領(lǐng)域。《黃河保護(hù)法》第三章至第六章圍繞加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用的立法目的展開(kāi)。該法將促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展看作更高層次的目標(biāo)，符合習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，是將中央關(guān)于堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的現(xiàn)代化道路的要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的成功實(shí)踐。
第三，《黃河保護(hù)法》的立法精細(xì)化程度非常高。它既符合流域立法的一般要求，也凸顯了黃河流域的特殊需求。比如，黃河與長(zhǎng)江等大江大河不同，特殊性突出表現(xiàn)在水沙關(guān)系等方面?！饵S河保護(hù)法》緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，規(guī)定在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系、完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機(jī)制等一系列制度安排，保障黃河安瀾?！饵S河保護(hù)法》既體現(xiàn)了“重在保護(hù)、要在治理”的精神，也堅(jiān)持了分類(lèi)施策和精細(xì)管理（比如一定范圍禁化、一定坡度禁墾、重點(diǎn)河湖禁采、重點(diǎn)水域禁漁等）。除此之外，落實(shí)考核、約談、向人大報(bào)告等制度嚴(yán)格政府責(zé)任，以及通過(guò)科學(xué)確定罰款上限、實(shí)施雙罰制等實(shí)施最嚴(yán)格法律責(zé)任等，都非常有針對(duì)性。
（作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)）
責(zé)任編輯：翟鈺
